加拿大反倾销反补贴公共利益调查的立法实践

　　随着我国贸易救济法律制度及调查实践的不断完善和丰富，调查机关对反倾销的认识和研究业已超跃了单纯对受损产业救济的范畴，而是更全面地考虑救济措施的实施对整个产业链的影响及社会效果。公共利益的考量遂成为平衡反倾销措施的成本与收益，调和不同利益主体矛盾冲突的有效手段。加拿大作为较早在反倾销调查中引入公共利益考量的国家，具有相对完善的公共利益调查规则和较为丰富的实践经验。研究并借鉴其相关经验，有利于我国调查机关提高办案水平，妥善处理由反倾销引发的既得利益产业与上下游产业、用户及消费者的矛盾冲突，从而在更大程度上维护产业和社会公众的整体利益。

　　一、加拿大特别进口措施法关于公共利益调查的规定

　　加拿大是世界上第一个确立反倾销制度的国家，也是较早地把公共利益考量引入其法律制度的国家。早在1984年，加拿大在制定《特别进口措施法》（Special Import Measures Act）时，就明确规定征收反倾销税要考虑公共利益。后来，这部法律几经修改，有关公共利益调查的实体和程序规则也不断得以完善。

　　1.调查发起

　　经最新修订并于2000年4月15日生效的《特别进口措施法》（以下简称“该法”）第45条第1款规定：依据本法第42条进行产业损害调查并作出最终裁定后，如果有充分的理由相信征收反倾销或反补贴税，以及按确定的倾销（补贴）幅度征收反倾销或反补贴税将或可能不符合公共利益，加拿大国际贸易法庭（以下简称“法庭”）可以自行或应利害关系人在规定时间、以规定方式的请求下，发起公共利益调查。

　　2.考察因素
　　
　　该法第45条第3款规定：在公共利益调查中，法庭应考察任何有关的因素。

　　该法第40条第1款规定的公共利益因素包括：

　　（1）是否可以从与该反倾销诉讼无关的其他国家或出口商获得相同产品；

　　（2）如果依据倾销（补贴）幅度征收反倾销或反补贴税，则是否：

　　a.消除或很大程度上降低这种产品在国内市场上的竞争；

　　b.对以这种产品为投入品而生产或提供其他产品的本国生产商或服务商造成重大损害；

　　c.因限制获得这种产品及相关技术，而对以这种产品为投入品而生产或提供其他产品的本国生产商或服务商的竞争力造成重大损害；

　　d．严重限制消费者按竞争性价格选择或获得这种产品，或通过其他方式给消费者造成严重损害；

　　（3）如果不征收反倾销或反补贴税，或不依据倾销（补贴）幅度全额征收反倾销或反补贴税，则是否会给这种产品的上游产业、包括初级产品的国内生产商造成重大损害；

　　（4）与本案公共利益有关的任何其他因素。

　　3.结论及报告

　　该法第45条第5款规定，如果法庭认为按确定的倾销（补贴）幅度征收反倾销或反补贴税不符合公共利益，则法庭应确定：

　　①反倾销或反补贴税的削减幅度；

　　②足以消除产业损害、损害威胁或阻碍产业发展的价格。
　　
　　该法第45条第4款规定，根据调查结果，如果法庭认定征收反倾销或反补贴税，以及按确定的倾销（补贴）幅度征收反倾销或反补贴税不符合公共利益，则法庭应立即：

　　①向财政部长报告调查结论并陈述相关事实和理由；

　　②在政府公报上发布有关通知。

　　4.主要特点

　　综上所述，该法关于公共利益调查的规定有以下特点：

　　（1）除了应利害关系人的请求以外，法庭可根据案情需要主动发起调查；

　　（2）公共利益调查与产业损害调查结合在一起，并具有独立于损害调查之外的单独程序；

　　（3）法律并未明确公共利益的定义，而是交由法庭在实际案例中灵活掌握，即法庭在公共利益的解释上存在着很大的自由裁量权；

　　（4）公共利益调查结论包括定性和定量两个方面，即法庭须量化消除产业损害所必需的价格水平或重估反倾销税率。

　　二、调查实践

　　自1987年10月20日加拿大国际贸易法庭在进口玉米反倾销案中首次发起公共利益调查以来，至今共发起公共利益调查12起，其中有4起作出了征收反倾销税或按倾销幅度征收反倾销税不符合公共利益的裁决。

　　下面就三个典型案例作一简要介绍

　　（一）啤酒反倾销案中的公共利益考量。

　　1991年10月，加拿大国际贸易法庭根据加拿大海关和税务总署的倾销调查结论，对进口或原产自美国并在加拿大不列颠哥伦比亚省（简称BC省）销售的啤酒是否对BC省啤酒产业造成损害进行了调查，并认定进口同类产品对BC省啤酒产业造成了实质损害。

　　随后，应有关利害关系人的要求，根据加《特别进口措施法》第45条的规定，法庭随即对该反倾销案的公共利益问题展开了调查。加拿大竞争局（《竞争法》的管理和执行当局）、被调查产品的2家进口经营者、BC省2家主要的啤酒生产商、BC省啤酒生产企业所在城市的市长以及啤酒生产商工会等作为本案主要利害关系人参加了调查活动。在调查过程中，法庭接受了有关利害关系人提交的书面意见，并听取了有关利害关系人的口头陈述。在此基础上，法庭作出了如下调查结论。

　　法庭认为，本案公共利益的重点是BC省啤酒产业遭受损害这一事实，这与特别进口措施法保护国内产业免受进口倾销产品损害的目标是一致的。本案公共利益既包括维护竞争和消费者利益的需要，也包括保护BC省啤酒产业工人、投资人利益、啤酒业上游产业以及与啤酒有关的服务行业的利益。权衡BC省啤酒产业与其它利益关系人之间的利害关系，法庭认定本案中并没有超越受损害的啤酒产业利益之上的其他公共利益，足以使法庭建议财政部长取消此项反倾销税。

　　法庭又援引《关贸总协定1979》反倾销法典第8条指出，如果征收的反倾销税超过足以消除产业损害所需要的程度，或反倾销税将进口啤酒的价格大大抬高，甚至将进口啤酒阻挡在BC省市场之外，则这种反倾销税是多余的，也是不符合公共利益的。因为，这不但给BC省啤酒产业提供了不必要的救济和额外好处，而且对消费者来说意味着更高的价格和更少的选择。法庭进而指出，按照《政府间啤酒产品营销协议》（Intergovernmental Agreement on Beer Marketing Practices）以及关贸总协定最新谈判进展的要求，BC省啤酒市场未来发展趋势应是鼓励有更多的竞争，因此将BC省啤酒产业置于不必要的较高反倾销税的庇护之下并不符合该产业的长远利益。

　　法庭确信所要征收的反倾销税中有一部分是不必要的。但法庭无法确定究竟何种价格水平是消除产业损害所必需的。法庭认识到在如此众多的啤酒品牌和复杂的定价体系面前，要确定一个或多个足以消除损害的反倾销税率是一项相当复杂的工作。因此法庭的结论是，对进口啤酒按照确定的倾销幅度征收反倾销税不符合公共利益，而且任何幅度的反倾销税率对消除产业损害的需要来说都是不必要的。

　　这是加拿大国际贸易法庭作出的第一起征收反倾销不符合公共利益的裁定。

　　（二）罐装婴儿食品反倾销案中的公共利益考量。

　　1998年发生的婴儿罐装食品案是一起涉及重要消费品、并关乎婴儿健康的公共利益案件。按照加拿大边境服务署和国际贸易法庭分别对倾销和损害做出的调查和裁定，法庭应建议加财政部长对进口罐装婴儿食品征收反倾销税。但这起案件牵动了社会各方的广泛关注，大约有50个利益关系人向法庭表达了支持或反对提起公共利益调查的意见。考虑到本案件所具有的公共性质，法庭决定展开全面调查。

　　当时在加拿大主要有两家公司即Heinz 和Gerber公司向市场供应罐装婴儿食品。其中Heinz公司是加拿大生产婴儿食品的公司，而Gerber是经营进口罐装婴儿食品的公司。如果征收反倾销税将会对Gerber公司的进口业务产生不利的影响，其经营的进口同类产品有可能退出加拿大市场，而国内同类产品的价格将全面上涨。法庭强调了由此导致的对消费者特别是低收入家庭的负面影响，以及对婴儿健康造成的不良后果和由此引发的恶劣社会影响。出于这样的考虑，保持市场上罐装婴儿食品的稳定供应和长时期的低价位是符合公共利益的。但如果不采取反倾销措施，特别进口措施法保护国内产业的作用就会丧失。因此，权衡各种利益得失，法庭最终建议财政部长降低对进口罐装婴儿食品征收的反倾销税率。

　　（三）不锈钢带反倾销案中的公共利益考量。

　　2004年11月4日，应加拿大部分不锈钢带下游用户的要求，法庭对原产或出口自美国、韩国、瑞士的不锈钢带反倾销措施，以及原产或出口自印度不锈钢带的反补贴措施是否符合公共利益发起了调查。按照《特别进口措施法》第40条第1款的规定，法庭在调查过程中考察了影响公共利益的各项因素，并通过问卷调查、听证会等形式，调查了包括国内产业、下游用户、进口经营者、外国出口商和生产商在内的有关利害关系人。法庭于2005年3月22日做出结论：对原产或出口自美国的不锈钢带征收反倾销税不符合公共利益，法庭并建议加拿大财政部长将适用于美国进口不锈钢带的反倾销税率由110-181%削减到35%。但法庭没有对除美国之外其他涉案国家采取的反倾销或反补贴措施是否符合公共利益做出结论。

　　法庭得出的上述结论主要是基于以下理由：

　　加拿大绝大部分不锈钢带下游用户是按订单组织生产，其生产设备和制成品对原料即不锈钢带的成色、规格等有一定的特殊要求。多年来加拿大的下游用户已习惯于使用美国进口的同类产品，如改用从其它国家进口的同类产品将会对下游用户的生产造成不利影响；未列入此次调查范围的其他国家如德国、中国等国的进口产品，在成色、规格和其他技术指标等方面不能满足加拿大不锈钢带下游企业的要求，因此从其他国家进口的同类产品不能完全替代美国的同类产品；目前加拿大境内仅有一家不锈钢带生产企业，其有限的生产和配送能力均无法满足加拿大境内众多用户的需求；相对于加拿大国内生产的同类产品和来自海外的进口同类产品，美国的进口同类产品在质量、规格、配送、服务等方面的占有绝对优势；对进口不锈钢带征收高达110-181%的反倾销税，必将极大损害其下游产业特别是汽车、食品加工等产业的利益，进而削弱加拿大制造业在全球的竞争力。法庭在研究分析了包括加拿大边境服务署作出倾销裁定所依据的证据材料后认定，对美国进口产品的反倾销税削减至35%，即可将其扭曲的价格恢复到与加拿大国内产业同等的价格水平，这正是消除国内产业损害所必需的倾销幅度。

　　三、思考和启示

　　1. 正确认识和评价反倾销法的公共利益条款

　　反倾销是针对倾销等不公平贸易对受到损害产业给予的救济措施，从这个意义上讲，在各种利害因素之间应优先考虑消除损害性倾销所造成贸易扭曲的必要性。换言之，在各利益关系方之间，国内产业的利益优先，这也是反倾销法的立法宗旨和价值取向所在。因此，对其他利害关系方来说，虽然公共利益条款是维护其利益的法律依据，却不能过高地估计此条款的作用。

　　2. 把握公共利益调查的灵活性和相对性

　　公共利益主体多元、含义广泛，既包括受损害产业利益，也包括相关的上下游产业利益、消费者权益、竞争因素、产业安全以及社会影响等。法律条文难以穷尽其内涵，需要由调查机关结合实际案例具体问题、具体分析，把握其灵活性和相对性，用好自由裁量权。由上述案例可见，加拿大国际贸易法庭在依法救济国内受损产业的同时，对于涉及直接消费的特殊产品，公共利益的天平向消费者和弱势群体倾斜，反映了加拿大政府决策背后的社会政策取向。对于涉及用途广范的重要生产资料如不锈钢带，公共利益的天平向国内下游产业和“美国” 倾斜，表明加政府考虑到国内特殊的产业结构和加、美之间较高的经济依存度，当然要力求避免反倾销这把双刃剑伤及自身。
　　
　　3.公共利益调查应与国家产业政策和有关法律相协调

　　在当今我国产业过度竞争与行政垄断并存的格局下，开展公共利益调查应注意与国家的产业政策、竞争政策以及未来的反垄断法相协调。对于产业集中度较高的“短线”产业和接近最终消费环节的产业，公共利益的政策取向应向最终用户和消费者倾斜，以鼓励竞争、提高产业效率和维护消费者权益；而对于某些幼稚、新兴的“长线”产业或集中度较低、存在恶性竞争的产业，则毋庸置疑应切实发挥反倾销保护国内产业的功能，为产业的巩固、调整和提高创造良好的内外市场环境。

　　4.建立和完善我国反倾销反补贴公共利益调查机制

　　2004年7月1日新修订的《中华人民共和国反倾销条例》增加了征收反倾销税应符合公共利益的表述，这是我国反倾销立法的一大进步。但这一原则性条款还难以发挥应有的效用，应当从实体标准和程序标准两个方面将这一条款具体化，形成一整套较为完善的公共利益调查机制。

　　在调查程序上，要充分满足各利害关系方参与调查活动的要求，利用下游产业利益陈述会、听证会等形式，给予有关利害关系方充分发表意见、提交证据材料的机会；在实体标准上，应充分借鉴加拿大相关立法和实践，研究探索产业损害幅度的理论和认定标准，计算非损害出口价格，按照倾销幅度与损害幅度相权取其轻的原则从低征收反倾销税，以确保在弥补产业损害的前提下，最大限度地保护下游产业和消费者的利益。另外，还应重视发挥“价格承诺”的作用，适当的价格承诺既可维护国内受损产业的利益，又能兼顾下游产业的需要。

　　欲了解更详细的信息，可登陆如下网址查询：
　　1．加拿大《特别进口措施法》（Special Import Measures Act）
　　http://laws.justice.gc.ca/en/S-15/index.html
　　2. 加拿大国际贸易法庭反倾销反补贴公共利益调查公告
　　http://www.citt-tcce.gc.ca/dumping/interest/index_e.asp 　

　　来源：商务部