东桑西移专项资金的绩效考评思路

　　商务部从2006年开始实施东桑西移工程，引导茧丝绸原料生产基地从土地资源紧缺、劳动力成本提高的东部地区，向地域辽阔、气候和土壤适宜种桑养蚕的中西部内陆省份转移，以实现全国茧丝绸行业的战略性结构调整和优化升级，国家为此设立专项资金确保此战略的顺利实施。作为承接东桑西移战略转移的中西部地区，以高度的历史使命感、责任感投身到新茧丝绸产业基地的建设之中，并且结合实际，配套政策、资金合力推动产业发展，如陕西省列专项资金设立“陕西省东桑西移专项资金”。国家和各省区政策资金支持力度之大是前所未有的，东桑西移在为中西部茧丝绸行业带来千载难逢发展机遇的同时，也对商务主管部门提出了新的重要课题，就是要把握历史机遇，充分发挥政策资金效能，切实抓好东桑西移专项资金的绩效考核评价，推进中西部茧丝绸产业持续健康发展。为此，根据陕西实际情况，结合项目管理和督促检查，现就如何进行“东桑西移”专项资金的绩效考核评价作如下探讨：

　　一、实施绩效考评的必要性

　　(一)实施绩效考评是实现茧丝绸产业持续协调发展的客观需要。根据全国茧丝绸产业区域结构调整布局和陕西省缺乏丝绸终端产品生产的产业基础与近期发展潜能，“十一五”陕西省发展规划定位于把陕西建成国家重要的优质茧丝生产基地，确定通过产业政策引导，专项资金扶持，龙头企业带动，依靠科技进步，大力发展蚕桑生产，改造优化茧丝加工业，有序开发茧丝绸产品综合利用，逐步延伸产业链条，推进贸工农协调发展。而茧丝绸产业链条长，包括育苗、种桑、育种、养蚕、烘茧、缫丝、织造、印染、整理、成品加工等环节，生产原料来源的唯一性和原料用途的专一性，决定了产业链呈单向直线型，上下环节产销衔接要求高，如果某一个环节支持力度过大或相对过小，都会发生严重供给过剩或供给不足，造成全行业的起伏波动。陕西省茧丝产业链条短，发展规模小，年蚕茧产量和生丝产量仅占全国的3.5%和2%左右，容易受到国内、国际行业市场变化的冲击。因此，必须加强对专项资金支持效果的考核评价，适时调整支持方向与重点，以保持陕西省茧丝绸产业在全局与区域上的协调发展，保证规划目标的顺利实现。

　　(二)实施绩效考评是巩固提高东桑西移工程项目建设效果的迫切需要。东桑西移是一个系统工程，前3年主要打好基础，支持建设一批万亩以上蚕茧生产基地项目。2006年国家支持陕西省建设的4个蚕茧生产基地项目和省上安排5个项目中的其中4个已全部完成了验收，但在后续检查调研时发现，有的项目区农户受传统生产习惯影响，在部分桑园套种玉米等高秆作物，严重影响桑树正常生长，导致桑园推迟投产达效；有的桑园杂草丛生，同一桑树上嫁接的良种桑条与根部适生桑条同长共存；而管理规范的桑园枝繁叶茂，今秋每亩就可养1张蚕。由此可见，项目实施不光要检查验收项目的建设完成情况，更要重视追踪问效管理，通过项目实施效果的考核评价，督促强化项目后续管理。

　　(三)实施绩效考评是确保专项资金安全、有效使用的基本要求。无论国家还是各省区支持东桑西移的专项资金，都是纳税人的血汗，必须确保安全有效使用。陕西省政府颁布的《陕西省省级财政专项资金管理暂行办法》明确规定，专项资金管理应当遵循绩效考评原则。在实际工作中，通过对东桑西移工程项目的实施效果进行考核评价，对资金使用效果差的，责令其改正，整改不到位的不予拨付支持资金；资金使用效果好的，及时足额拨付支持资金，这样就能将专项资金的风险降到最低程度。通过绩效考评，对资金使用效果突出的单位，可以继续列入支持对象；对资金使用后能产生较高经济、社会效益的项目，可加大支持力度。反之，则对有关单位不再安排支持项目，或调整改变专项资金支持的方向与重点。从而确保东桑西移专项资金用在“刀刃”上，起到四两拨千斤的作用。

　　二、绩效考评应遵循的原则

　　为使绩效考评结果能全面、准确的反映东桑西移专项资金的使用效果，对调整、完善支持政策与相关管理措施提供可靠依据，在实施绩效考评工作中应当遵循以下四项原则：

　　第一，坚持经济效益与社会效益并重的原则。绩效考评的主要内容，既应包括专项资金所支持项目实施后所引起的蚕桑茧丝生产规模变化，生产水平的高低，产品产量与销售收入的多少等，直接反映资金使用效率的经济指标，也应包括对生态环境的影响，税源的扩大，就业人数的增减，职工与蚕农收入的变化等，反映社会效益好坏的评价指标，进行全面考核，综合评价，以利实现当地茧丝绸产业发展速度、结构与效益的统一。

　　第二，坚持验收评价与追踪问效相结合的原则。即在专项资金所支持项目完成验收时，应根据项目实施规范或经批准的计划任务书所确定的具体建设内容与标准，对照检查完成的数量、质量是否合格，并就项目实施后对当地组织管理机制的健全、生产理念的改变与技术的提高、产业结构的调整与规模化发展等方面的影响作用进行评判。由于蚕桑基地项目建设受自然规律制约，一般需要3年左右时间才能投产达效，因而，验收评价主要是对项目建设的直观评价，为专项资金的及时拨付提供依据，还不能真正检验出项目实施后产生的经济、社会效果。所以，要按照桑树生长规律，连续多年跟踪，考核项目投产后的经济社会效果与专项资金支持建设的预期目标是否一致，并尽可能将追踪问效管理制度化，形成具有长效作用的监督管理机制。

　　第三，坚持科学导向与简便易行的原则。考核评价的内容，应紧贴专项资金设立的目的和茧丝绸行业发展规划目标，使项目承担单位能明确项目实施的着力点，在宏观导向上具有科学合理性。考核评价指标的设置，既应能够反映专项资金所支持项目实施后产生的效果，也要顾及实际工作中取得考核资料的可能性和连续性，在方式方法上具有可操作性，不给基层增添过多的工作负担。

　　第四，坚持微观评价与宏观评价相结合的原则。由于东桑西移专项资金是引导补助性资金，力图通过所支持项目的实施，对项目区周边或产业相关联环节起到辐射带动作用。所以，在绩效考评中，既要从微观上对专项资金所支持的具体项目实施效果进行评价，也应从宏观上对当地茧丝绸行业的发展变化进行分析评价，反映东桑西移专项资金所产生的整体效果，为政府调整、完善产业政策提供决策依据。

　　三、绩效考评的主要指标

　　根据陕西省茧丝绸行业“十一五”发展规划所确定的主要目标和东桑西移专项资金支持方向与重点内容，结合取得考核资料的实际可能与有效性，建议着重从相互关联的以下六个方面，设定可以量化考核评价的指标体系。

　　一是蚕桑基地发展规模类指标。主要反映在专项资金支持下，按照规范标准栽植的良种桑园规模变化，这是蚕桑生产发展的基础，也可从指标数值变化看出茧丝绸产业持续稳定发展的前景与潜力，如桑园面积、年发种量等。由于目前蚕种生产、经营仍实行严格的许可证管理制度，用年发蚕种量指标能真实反映蚕桑生产规模，避免单纯考核桑园面积变化可能被虚假现象的误导。

　　二是技术推广类指标。主要反映专项资金在茧丝生产中支持普及先进技术、设备的应用情况，可从一定程度上说明茧丝生产水平的变化。根据目前支持重点，应考核养蚕大棚(专用蚕室)面积与省力化养蚕技术推广率，方格簇的使用率，国家定型的环保节能型烘茧设备使用情况，龙头企业拥有的自动缫丝设备等。由于东桑西移工程项目的实施主体是龙头企业，补助蚕农的专项资金也是通过龙头企业在项目实施过程中兑现的，还可从资金投入上考核龙头企业扶持基地建设的支出。

　　三是茧丝生产质量类指标。可以说明专项资金支持推广先进生产技术引起的质量变化，反映蚕桑生产实现增长方式转变的情况。如反映可缫正品生丝蚕茧的上车茧率，反映蚕茧平均解舒丝长的干茧解舒率，反映蚕茧茧层的鲜茧茧层率，反映蚕茧质量与缫丝生产水平的白厂丝等级等。

　　四是集约化程度类指标。可以反映专项资金支持蚕桑生产的产业化发展状况，如通过小蚕共育比例看养蚕环节的专业化饲育水平，通过饲养10张以上农户比例看规模化养蚕水平，通过鲜茧收购量占生产量比例看与产业管理水平相关的市场秩序好坏，通过占农业产值比例看蚕桑产业在区域经济发展中的地位。

　　五是生产效益类指标。主要反映专项资金支持蚕桑生产发展的直接效果，如基地项目区蚕茧总产量与亩桑平均产茧量指标；反映专项资金扶持发展龙头企业的效果，如企业主要产品产量与销售收入、企业资产总额与净资产等指标。

　　六是社会效益类指标。主要反映专项资金支持蚕桑生产发展为社会所做的贡献。如桑园扩大对森林覆盖率的影响，蚕茧产量质量的提高对蚕农收入的影响，龙头企业发展对国家缴税的增加与提供的就业岗位多少，以及职工人均月收入的提高等。

　　四、实施绩效考评的方法

　　(一)考核数据的采集。由于东桑西移专项资金主要支持的是县级行政区域为基础的蚕桑基地建设项目，项目实施主体是龙头企业，所以，考核数据的采集对象也应以项目县(区)及龙头企业为主，将相关考核评价指标设置成调查统计表，按年度定期规范填报。同时，结合专业统计调查结果和个别核查结果，对采集对象自主填报的数据进行验证。

　　(二)绩效的考核评价。年度调查考核数据既可与上年相比较，也要与实施东桑西移工程前的2005年同类指标比较，还可与先进地区或企业的有关指标比较，并设定评价的相关指标标准值。考核评价要坚持定性与定量相结合，不仅要计算数据的增减大小，更要重视分析区域产业结构是否协调改善，产业链条是否有机衔接和不断延伸，可组织专家对考核数据进行深入研究，做出有分量、有指导意见的评判。

　　(三)考评结果的应用。对绩效考评中涉及各个企业商业秘密的生产经营数据，应为企业严格保密，不得用于此项工作之外的任何其它用途。根据每年考评结果，应及时改进项目管理与资金管理的相关措施，有针对性地调整下年专项资金支持方向与重点，引导基层调整产业发展思路。对考评结果的重大变化，应在进一步深入调查研究的基础上，提出宏观政策性的建议，促进东桑西移工程的顺利推进与茧丝绸产业的健康发展。