苗迎春：“两反两保”与中美经贸摩擦

　　9月14日，在中美关于铜版纸贸易争端磋商未果的情况下，中国政府向WTO起诉美国对华铜版纸采取反补贴及反倾销措施的行为。这是中国入世以来，首次单独向WTO起诉其他成员国，中美经贸摩擦由此进一步走向尖锐化。与前几年相比，美国对华实施“两反两保”的案件大幅上升，已经成为影响中美经贸摩擦的重要因素。

　　美国对华实施“两反两保”的现状和动因

　　(一)美国对华实施“两反两保”措施的概况。

　　根据世界贸易组织的统计，1995年—2006年6月，美国共发动各类反倾销调查案366起，成为仅次于印度(448起)的第二大反倾销立案最多的国家。在中国遭到的反倾销问题中，美国是世界上对中国产品发起反倾销诉讼最多、力度最大的国家之一。自1980年美国对华薄荷醇进行首次反倾销调查以来，美国针对中国的反倾销调查占美国反倾销案件总数的10.2%。根据美国国际贸易委员会的统计，1980年—2006年10月，美国发起对外反倾销调查共计1106起，其中对华反倾销调查共计111起。在具体时间段的统计上，除1994年美国对华反倾销调查11起外，主要集中在中国入世以后，2001—2006年美国对华反倾销调查案分别为9起、7起、9起、9起、3起、4起。在所有美国对华反倾销调查案中，涉案金额超过1亿美元的大案共有10起，最高的为木制卧室家具案，为9.58亿美元，在美国前十大反倾销涉案调查案中位居第四。

　　由于美国的反补贴税案件主要针对市场经济国家做出，在2007年以前美国发起的443起反补贴税案件中，无一起针对中国。但是，2007年3月30日，美国商务部决定对中国的铜版纸征收反补贴税，标志着美国对华反补贴税政策已经开始重大转变。

　　根据美国《1974年贸易法》第406条款，自1980年起到中国入世以前，美国共做出市场扰乱裁决案13起，其中对华裁决7起，分别为手套、缝衣针、陶瓷厨具和餐具、蘑菇罐头、氨化亚钨和钨酸、电风扇、蜂蜜案。中国入世后，美国根据421条款共对华实施保障措施调查案6起，分别为轴架传动器案、钢丝衣架产品案、刹车鼓案、自来水配件案、内置弹簧案和非合金焊缝钢管案。这六起保障措施案最终无一实施，其中对刹车鼓、内置弹簧的调查得出否定性结论，其余4项调查认定市场扰乱成立，但美国总统以不符合公共利益为由先后否决了针对这些产品实施保障措施的建议。

　　另外，根据美国纺织品协议执行委员会的统计，2003年—2005年，该委员会受理各类对华纺织品“特保”申请案件数分别为3起、12起和27起，案件总数达到了42起。

　　(二)美国对华“两反两保”案件的特点。

　　美国对华反倾销产品主要集中在轻工和机电、化工领域。根据美国ITC的统计，在美国对华反倾销案件中，涉案金额在5000万美元以上的产品主要有自行车、电风扇、球轴承、彩电、聚酯短纤、刹车鼓、冷轧卷、汽车挡风玻璃、钢管等。由于轻工、机电、化工等都是我国具有出口竞争力的产品，不仅为国家创造了大量外汇，更为开拓广阔的国际市场打下了坚实的基础，同时在就业方面也做出了巨大贡献，每年有5000万从事与轻工、纺织有关的职业。如果它们在对外贸易中摩擦不断，不仅影响到国家的收入，还影响到很多人的就业。

　　美国对华反倾销调查案数量多、成功率高。中国是目前美国头号反倾销目标国，在1980—2006年美国对华实施的111起反倾销调查案件中，ITC最终做出肯定性裁决的案件有70起，占全部案件比率为63%；否定性裁决30起，占全部案件的比率为27%；终止或延期9起，未定2起。

　　随着中国入世，美国对华实施“两反两保”措施的重心在发生变化。在中国加入WTO以前甚至包括入世后的头两年，对华反倾销是美国频繁使用的保护手段。但是，随着中国的“市场经济地位”被越来越多的国家承认，美国在贸易救济手段的使用上也日益力不从心，被迫尝试新的方法对付中国产品的竞争。所以，美国开始改变延续了23年的只对市场经济国家反补贴的做法，第一次对中国的铜版纸征收反补贴税。此外，特保措施也日渐成为美国对华贸易救济的重要手段。

　　(三)美国对华实施“两反两保”的动因。

　　经济利益考虑。作为贸易赤字巨大的头号贸易大国，美国近年来在经济结构调整上面临着巨大的压力，因此在经济结构调整的同时被迫对国内的产业实行保护，而中国是美国最大的贸易逆差国，加上近年来中国制造业的发展和升级，中国出口美国的产品不仅数量剧增而且产品技术含量越来越高，与美国本土产品的竞争日趋激烈，对华频繁使用“两反两保”就成为美国保护国内产业的重要手段。其实，美国国际贸易委员会做出的很多针对中国的倾销指控与所宣称的“伤害”是没有多大关系的，美国的反倾销行为只是一种用来阻止或妨碍从中国进口商品的折磨策略。

　　战略利益考虑。美国国民经济研究局研究员ThomasJ.Prusa和SusanSkeath对WTO成员1980-1998年发生的反倾销案例数据进行了分析后?发现经济因素不是美国发动反倾销行动的唯一动因?美国的反倾销行动还受国内政治压力、国家安全利益和历史经济关系等因素的影响，而且有时候战略因素在反倾销中的比重比经济因素发挥更重要的作用。

　　对“两反两保”摩擦的评析

　　美国对华频繁使用“两反两保”贸易救济手段具有很强的歧视性。一方面?美国出于反倾销的目的把中国视为非市场经济国家，在对华实施反倾销过程中?始终不承认中国的市场经济地位?坚持使用替代国的价格进行判决?本身具有明显的不合理性和不公平性。依据美国政府审计署的研究结果，美国对中国产品征收的反倾销关税要比其他市场经济国家平均高出20个百分点，而实际上美国对中国产品征收的反倾销关税比其他市场经济国家还要高很多。另一方面?在对中国的铜版纸进行反补贴调查时?又对中国实施只针对市场经济国家的“反补贴法”，造成对中国国内补贴收益的重复计算，构成了对中国的双重歧视。

　　美国对华频繁使用“两反两保”的做法不仅对国际贸易的正常发展不利?最终损害的也是美国自己的利益。从理论上讲?反倾销的目的是对抗不公平竞争。但如果用反倾销手段来阻挡竞争?借以延缓已经出现的某些产品或行业的颓势?这种反倾销可能对国际贸易带来严重的损害。它不仅损害了出口企业特别是发展中国家的出口企业，从而严重扭曲了国际贸易和公平竞争。反倾销关税措施或威胁采取报复措施可能迫使出口企业改变生产或寻求新的市场。同时，通过代替“例外条款”，反倾销已经作为一种非关税壁垒而频繁地被使用，其保护本国市场免于进口商品和服务的竞争，通过贸易保护措施鼓励了进口竞争企业的寻租行为。因此，国际竞争的缺乏导致消费者不得不为他们的商品和服务消费支付更高的价格。中国对美大量廉价的产品出口不仅有助于降低美国的通货膨胀率，而且也有利于美国的消费者。对中国产品一味地采取“两反两保”只能会增加美国消费者的负担，并不能挽救已经陷于衰落的美国产业。正如美国总统在否决对华4起特保措施调查时所指出的那样：“提供进口救济不符合美国的国家经济利益，特别是，提供进口救济对美国经济造成的负面影响将大大超过这种措施可能带来的好处。一方面，实行进口救济，会使从中国进口的产品数量减少，但对美国国内产品市场来说，不会有多大的变化，因为那个从中国减少的进口的产品数量会从其他第三国进口到美国。同时，实行进口救济，会使美国一些生产商获益，但会增加广大消费者的负担，消费者的花费往往比生产者的获益要多。另一方面，实行进口救济，也会对该产品的下游产业产生负面影响，特别是对一些小型企业造成不利；同时，即使实行进口救济也不会产生有效的结果”。