朱庆华：中国反倾销十年

　　山东财政学院国际经贸学院副院长、教授朱庆华

　　●编者按：10年前，也就是1997年12月，原对外贸易经济合作部根据国内产业的申请，决定对原产于美国、加拿大、韩国的进口新闻纸进行反倾销调查，中国对进口产品实施反倾销的历史翻开第一页。

　　10年来，中国逐渐成为反倾销措施的重要使用者。

　　截至2007年上半年，中国共发起反倾销调查48起，在37起案件中最终裁定对进口产品征收反倾销税。

　　那么中国实施反倾销措施的实施效果如何，今后应如何合理利用反倾销政策工具维护国家公共利益呢？

　　十年回顾

　　反倾销调查数量截至2007年6月，中国共发起反倾销调查48起。按WTO反倾销统计口径，1997~2006年，中国共发起反倾销调查146起，列世界第7位，成为发起反倾销调查较多的国家之一。

　　相对于中国迅速增长的进口贸易规模，与印度、阿根廷等发展中国家相比，中国对进口产品发起的反倾销调查数量不算太多。

　　反倾销措施数量截至2007年6月，中国已经审结反倾销案件有45起，其中37起案件最终裁定对进口产品征收反倾销税。在另外8起案件中，2002年MDI案、2004年双酚A案、2005年三元乙丙橡胶案因申请人撤诉而终止调查；2001年聚苯乙烯案和L-赖氨酸盐酸盐案、2005年辛醇案和丁醇案因产业损害不成立而终止调查；2003年锦纶6、66长丝案因倾销幅度低于2%终止调查。

　　反倾销调查涉案产品截至2007年6月，中国48起反倾销调查共涉及45种进口产品。这些产品分为6类：一、化工产品，包括三氯乙烯、丙烯酸酯和二氯甲烷等23种产品。其中丙烯酸酯、邻苯二酚、双酚A分别被两次立案调查；二、塑料橡胶产品，包括聚酯薄膜、丁苯橡胶等7种产品；三、钢铁产品，包括冷轧硅钢片、不锈钢冷轧薄板和冷轧板卷3种产品；四、纸产品，包括新闻纸、铜版纸和未漂白牛皮箱纸板等5种产品；五、纺织原料，包括涤纶短纤和锦纶6、66长丝和氨纶3种产品；六、其他产品，包括非色散位移单模光纤、核苷酸类食品添加剂等4种产品。

　　反倾销调查涉案国家地区截至今年6月，中国发起的反倾销调查涉及24个国家和地区。中国反倾销调查主要集中于来自日本、韩国、美国、台湾地区、俄罗斯和欧盟的产品。有12个国家涉及的反倾销调查仅有一二起。

　　中国实施反倾销措施有三大动机

　　中国出口产品早在1979年就遭遇来自欧洲共同体的首起反倾销调查。从上世纪90年代初起，中国逐渐成为出口产品遭遇倾销指控最多的国家。1997年3月国务院颁布中国首部反倾销法规《反倾销反补贴条例》，中国政府于年内首次对进口产品发起反倾销调查。

　　中国实施反倾销措施的目的，主要有以下三个方面：

　　第一，抵制进口倾销行为，维护公平贸易

　　随着中国市场的开放，许多外国产品以较低的价格进入中国市场，对中国国内产业造成强烈冲击。以低于正常价值的价格向进口国倾销产品，通常被视为不公平贸易行为，多边贸易规则和各国反倾销法规均允许对造成产业损害的倾销行为实施反倾销限制。

　　国务院法制办在对制定《反倾销反补贴条例》所作的说明中提到当年外国产品向中国倾销的情况相当严重，列举了美国ATKT程控交换机、俄罗斯钢材、美国和加拿大新闻纸、美国和日本胶卷作为例证。中国目前是世界上增长最快的市场之一，国外产品通过倾销方式进入中国的情况并不少见。

　　通过制定实施反倾销法，企业在遇到倾销进口的不公平竞争时，主管机关可以依法开展反倾销调查，实施反倾销措施。

　　第二，限制进口，保护国内产业

　　进口倾销产品往往依赖不正当价格优势抢占市场，对进口国国内产业造成损害，不利于国内产业的顺利成长。

　　中国于1986年7月正式向关税与贸易总协定提出恢复缔约国地位的申请。市场的迅速开放使国内产业面临国外企业和产品的激烈竞争。随着“复关”过程中中国关税和一些非关税措施限制贸易作用的降低，中国需要找到合法的保护国内市场的手段。为了适应“复关”后有效地保护中国国内工业和市场的要求，根据关贸总协定的例外条款的规定，中国着手制定了反倾销法规。

　　中国于2001年11月加入WTO，国内市场的对外开放度大大提高。对中国国内产业、尤其是新兴产业提供合法的、适度的保护，对促进相关产业的发展具有积极意义。

　　第三，报复外国对中国产品的反倾销措施

　　改革开放后，中国出口产品不断遭遇进口国的反倾销指控，反倾销调查数量从上世纪80年代末起稳步增加，中国逐渐成为世界首要的反倾销目标国家。一些国家频繁动用反倾销措施限制中国产品的出口，使中国出口不断遭受损失。产业界不断呼吁中国加快立法，有效运用反倾销措施保护中国民族工业，遏制有关国家对中国出口产品滥用反倾销手段。中国将制定实施反倾销法作为遏制外国对中国出口产品滥用反倾销措施的手段。

　　遏制国外反倾销效果不明显

　　从中国反倾销措施的实施效果看，以下几方面的情况值得关注。

　　对国内产业发挥了保护作用

　　征收反倾销税如同征收普通关税一样，通常会提高进口产品的国内售价，减少进口数量，为国内产业的发展增加市场空间，同时国内市场价格上升，改善国内企业的经营环境，促进国内产业的恢复与发展。截至2007年6月，中国共在37起反倾销案件中裁定对进口产品征收反倾销税，涉案国内产业受到不同程度的保护，经营状况出现好转。

　　据2006年度跟踪数据显示，在33起肯定性裁决的反倾销案中，有19起涉案产品进口数量呈下降趋势，29起涉案产品进口价格呈上升态势。同时，反倾销措施的实施使受损害产业生产经营状况明显好转，产业结构调整加快，产业竞争力迅速提高。

　　例如，在中国对二氯甲烷实施反倾销措施期间，浙江巨化股份有限公司利用这一有利时机，加快生产工艺的改造、产品的开发和技术的升级，二氯甲烷在立案前的1999年产量仅为1330吨，2000年立案当年就达到了9017吨，同比增长了573.97%，2006年达到了7.5万吨左右。产能的扩大，为企业迅速扩大市场占有率创造了良好的条件。目前，浙江巨化二氯甲烷产品国内市场占有率从2000年的7.6%回升到目前的25%左右。

　　难遏国外对我反倾销行动

　　中国制定实施反倾销法的目的之一是遏制国外对中国产品的反倾销指控。从实际情况看，效果并不明显。十年来中国仍然是遭受反倾销调查最多的国家。据WTO对各成员实施反倾销情况的统计，1995~2006年WTO成员共发起反倾销调查3044起，其中针对中国出口产品的调查为536起，占总数的17.61%，大大超过其他国家和地区，居世界第一位。

　　从总量上看，与历史上其他时期相比，中国出口产品遭遇的反倾销调查并未因中国对进口产品实施反倾销措施而减少。1995~2006年中国产品遭遇的反倾销调查的年均数量高达45起，比1988~1994年高出一倍多。

　　从国别情况看，1997~2006年，中国大陆反倾销调查主要针对来自日本、韩国、美国、中国台湾等国家或地区的产品。而1995~2006年对中国产品发起反倾销调查较多的国家或地区是印度、欧共体、美国、阿根廷和土耳其等。

　　印度对中国产品发起反倾销调查多达93起，而中国对印度产品的反倾销调查只有4起。阿根廷、土耳其对中国产品发起反倾销调查达40~50起，而中国从未发起过针对这两个国家产品的反倾销调查。

　　可见，中国反倾销调查很大程度上没有直接针对频繁对中国产品发起反倾销调查的国家或地区，因此难以遏制有关国家对中国产品的反倾销行动。

　　下游产业易受影响实施反倾销措施的直接动机是保护国内进口竞争产业。然而，对进口产品征收反倾销税，会增加下游用户或消费者的支出，有可能损害后者的利益。中国征收反倾销税的进口产品大多是生产中使用的中间投入品，征收反倾销税增加了下游产业用户的成本，对下游产业的市场竞争力产生一定不利影响。

　　以冷轧板卷案为例。中国于2002年3月对自俄罗斯、韩国、乌克兰、哈萨克斯坦和台湾地区进口的冷轧板卷发起反倾销调查。2003年5月20日和9月23日，商务部先后公布本案的初裁和终裁结论，认定有关国家和地区的产品存在倾销，并对中国国内产业造成损害。但鉴于当时中国对钢铁产品实施进口保障措施，同时国内钢材需求旺盛，导致国内钢材价格持续攀升，国内钢材用户成本剧增，主管机关决定暂不实施反倾销措施。

　　2003年12月26日，根据国际钢材市场形势变化，商务部终止实施钢铁保障措施，2004年1月14日中国恢复对进口冷轧板卷征收反倾销税。

　　板材是中国主要的进口钢材品种，2003年进口总量的89%属于板材。恢复对进口冷轧板卷征收反倾销税增加了广大国内用户企业的成本，给企业经营增大压力。针对上述情形，商务部于2004年5月7日发布公告，决定对进口冷轧板卷继续征收反倾销税的必要性进行复审。

　　2004年9月10日做出复审裁定，认为国际市场情况及中国大陆供求关系发生实质变化，中国大陆冷轧板卷资源出现阶段性短缺局面，没有必要对有关国家和地区的进口冷轧板卷继续征收反倾销税。依据《商务部关于冷轧板卷反倾销案中止征收反倾销税的请示》，国务院关税税则委员会决定中止对原产于俄罗斯、韩国、乌克兰、哈萨克斯坦等四国和台湾地区的进口冷轧板卷征收反倾销税。

　　建议完善反倾销公共利益评价

　　一、制定反倾销公共利益评价规则

　　建议制定专门的《反倾销公共利益评价规则》，对反倾销公共利益评价的程序、考虑因素、评价结论与反倾销措施的关系等问题做出规定，为调查机关考虑公共利益问题提供法律依据。

　　二、开展独立的公共利益评价调查机关应将公共利益评价独立于倾销调查和产业损害调查。如果倾销调查和产业损害调查均得出肯定性结论，调查机关须对拟实施的反倾销是否符合公共利益做出评价。如果倾销调查和产业损害调查的结果排除了实施反倾销措施的可能，公共利益调查就没有启动的必要。

　　三、综合考虑国内产业、下游用户和消费者等多方面的利益

　　由于中国反倾销涉及的进口产品主要为工业原料，中国目前在反倾销中对公共利益的关注主要体现在对下游产业利益的考虑。借鉴欧盟和加拿大的做法，中国在反倾销程序中对公共利益的评价应综合考虑国内产业、下游用户和消费者等多方面的利益，并且要兼顾当前利益和长远利益，保证反倾销措施切实服务于维护公共利益。

　　四、对拟实施的反倾销措施普遍开展公共利益评价

　　可仿效欧盟的做法，对拟实施的反倾销措施普遍开展公共利益评价。不管反倾销案件涉及什么产业，不管准备征收反倾销税还是接受价格承诺，都要对实施相关反倾销措施是否符合公共利益做出判断。如果符合公共利益，可以实施反倾销措施；如不符合公共利益，则不实施反倾销措施，或者修改反倾销措施。

　　五、对公共利益评价做出详细披露

　　对拟实施的反倾销措施开展公共利益评价的目的是保证反倾销政策措施服务于提高公共福利。因此对反倾销公共利益的分析判断及其依据应该公开，接受相关利益方和公众的监督。建议调查机关在裁决公告中对公共利益调查过程、调查结论合分析依据做出充分说明。

　　六、将公共利益评价与反倾销税率的确定联系起来

　　根据多边反倾销规则和中国反倾销条例的规定，倾销幅度是反倾销税率的上限。中国应该根据保护国内产业和维护公共利益的需要，在认定的倾销幅度限制内确定反倾销税率。如果低于认定的倾销幅度征税足以消除对国内产业的损害，或者可以更好地平衡国内产业和用户与消费者的利益，则应该按低于倾销幅度的税率征收反倾销税。

　　在实践中维护公共利益原则

　　公共利益原则的提出随着反倾销措施的广泛运用，反倾销会损害下游产业、消费者等方面的利益从而损害进口国公共利益的问题，受到越来越多的国家关注。2004年3月，国务院对中国《反倾销条例》进行修订，增加了实施反倾销措施须符合公共利益的规定。

　　此前，中国虽在《反倾销条例》中没有直接提出公共利益问题，但在相关部门制定的倾销和产业损害调查配套规则中曾提出过公共利益原则。例如，2002年12月，原国家经济贸易委员会颁布《反倾销产业损害调查与裁决规定》，在第十八条规定国家经贸委在进行产业损害调查与裁决时应当考虑公共利益。

　　通过不同方式关注虽然中国反倾销法规关于公共利益原则的规定出台较晚，甚至直到目前仍没有关于如何判定实施反倾销措施是否符合公共利益的详细规定，中国反倾销机关在以往处理反倾销案件的过程中，通过不同方式对公共利益问题给予了关注。

　　例如，2000年12月18日，原对外贸易经济合作部发布终裁公告，决定对来自日本和韩国的不锈钢冷轧薄板实施最终反倾销措施。生产洗衣机、微波炉、汽车排气系统等产品使用的部分型号和规格的不锈钢冷轧薄板被排除在反倾销税征收范围之外。因为这些产品国内还不能生产或生产能力不能满足国内需求，考虑到包括下游产业利益在内的公共利益，反倾销调查机关做出上述裁定。

　　又如，2004年4月8日，商务部初裁认定，原产于欧盟、韩国、美国、印度的进口三氯甲烷存在倾销，中国三氯甲烷产业遭受了实质损害，而且倾销与实质损害之间存在因果关系。初裁后，浙江莹光化工有限公司、常熟市中昊化工新材料有限公司等下游企业向调查机关提交评论意见，认为初裁后，国内市场上被调查产品的销售价格上涨，下游企业生产成本上升影响正常生产。调查机关综合上、下游产业的意见和最低限价的建议，为缓解国内市场供应相对不足的状况，经协商同德国LII欧洲有限公司、美国陶氏化学公司等签订了价格承诺协议，达到兼顾上下游利益的目的。

　　存在的问题一、缺乏完善的法律规定中国在2004年修订的《反倾销条例》中提出了实施反倾销措施须符合公共利益的要求，但条例本身和其他法规并未对公共利益的判定程序和标准等做出任何具体规定。这种状况导致反倾销主管机关在反倾销调查中考虑公共利益时无章可循，难免带有某种随意性，应该考虑哪些因素，如何权衡进口竞争产业和下游产业的利益，均缺乏依据。

　　二、缺乏独立的公共利益评价目前，中国反倾销调查分为倾销调查和产业损害调查两大部分。倾销调查的目的是认定进口产品是否存在倾销以及倾销幅度的大小，产业损害调查的目的是认定国内进口竞争产业是否遭受倾销进口引发的损害，从而确定是否具备对进口产品实施反倾销措施的基本条件。

　　公共利益调查的目的是在准备实施或者已经实施反倾销措施的情况下，确定反倾销措施是否符合公共利益。虽然中国现行反倾销条例要求征收反倾销税必须符合公共利益，但截至目前，中国反倾销调查机关并未在反倾销终裁决定中对反倾销措施是否符合公共利益做出独立的认定。

　　三、对公共利益问题的处理带有随意性

　　由于相关法律没有确立固定的评价标准，在不同案件调查过程中对公共利益问题的关注程度不一，处理方式和效果也不一致。在大多数案件中调查机关都会听取下游产业等方面的意见，但有的案件中对公共利益关注不够。

　　四、所考虑的因素比较单一从现有裁定看，中国反倾销调查机关对公共利益的考虑主要体现在对下游产业利益的关注方面，对其他因素的考虑不多。不过在呋喃酚反倾销案中，调查机关考虑了涉案产品的国内市场竞争情况。

　　五、对公共利益的分析披露不够充分由于目前中国在反倾销程序中没有独立的公共利益评价程序，而是在倾销调查和产业损害调查中附带考虑下游产业利益等公共利益问题，调查机关对公共利益的考虑、说明和披露不够透明和充分。

　　近年来，在几乎所有反倾销调查中，调查机关都会收到下游产业的意见，调查机关在裁定公告中均表示对这些意见“依法予以考虑”。但对于如何考虑和权衡不同方面的利益，还应有更多必要的说明。

　　六、公共利益评价与反倾销税率确定之间缺乏联系

　　中国《反倾销条例》第四十二条规定，反倾销税税额不超过终裁决定确定的倾销幅度。但从实践看，除在个别案例中出于公共利益考虑中止征收反倾销税或接受价格承诺外，全部按终裁决定确定的倾销幅度征收反倾销税。这种做法给予国内进口竞争产业法律允许的最大保护，但在维护公共利益方面缺乏灵活性。